Конституционный Суд опубликовал Определение № 3213-О/2025 по жалобе на неконституционность ст. 2.4 КоАП РФ об административной ответственности должностных лиц в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Распоряжением губернатора Ленинградской области от 7 декабря 2020 г. № 952-рг Евгений Андреев был назначен председателем Комитета по тарифам и ценовой политике Ленобласти. Приказом комитета от 18 декабря 2020 г. были установлены тарифы на тепловую энергию и горячую воду, поставляемую ООО «Тепловая Компания Северная» областным потребителям, на 2021–2025 гг.

Однако общество «ТК Северная» обратилось в антимонопольный орган с заявлением о разногласиях по вопросу экономической обоснованности установления тарифов. В результате решением ФАС России от 14 апреля 2021 г. приказ был признан незаконным ввиду нарушения комитетом требования п. 22 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных правительственным постановлением от 22 октября 2012 г. № 1075, при установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду, поставляемые «ТК Северная».

Кроме того, постановлением начальника Управления регионального тарифного управления ФАС России от 27 августа 2021 г. Евгений Андреев, являющийся председателем комитета, был оштрафован на 50 тыс. руб. в рамках ч. 2 ст. 14.6 «Нарушение порядка ценообразования» КоАП РФ. Впоследствии различные судебные инстанции, включая Верховный Суд, поддержали позицию антимонопольного органа.

В жалобе в Конституционный Суд Евгений Андреев заметил, что принятие решения о тарифах отнесено к компетенции правления комитета, он не присутствовал на соответствующем заседании, на котором решался вопрос о тарифах, поскольку был в командировке. Заявитель добавил, что соответствующее решение было принято единогласно присутствовавшими членами правления, в заседании правления комитета участвовал с правом совещательного голоса представитель антимонопольного органа, не высказавший каких-либо замечаний по содержанию принятого решения. Он указал, что как председатель комитета был обязан подписать принятое решение и не вправе был отказаться от этого, равно как и не имел возможности изменить его. В связи с этим заявитель счел, что ст. 2.4 КоАП РФ противоречит Конституции, поскольку допускает объективное вменение, позволяя привлекать к административной ответственности должностное лицо за подписание правового акта, принятие которого находится в компетенции коллегиального органа, когда это лицо не принимало личного участия в принятии коллегиальным органом этого правового акта.

Изучив доводы жалобы, Конституционный Суд не нашел оснований для рассмотрения ее по существу. При этом он, в частности, напомнил, что оспариваемая заявителем норма, исходя из буквального ее содержания, не касается установления вины должностных лиц, а затрагивает нюансы их административной деликтоспособности в качестве специального субъекта административного правонарушения. Противоправные действия или бездействие должностных лиц образуют состав административного правонарушения только при неисполнении либо ненадлежащем исполнении ими своих служебных обязанностей. Но если такие действия или бездействие не были сопряжены с несоблюдением должностных обязанностей, его – независимо от наличия вины в их совершении – нельзя привлечь к административной ответственности как должностное лицо, что не исключает возможности наступления ответственности в качестве физлица.

Соответственно, как ранее отмечал КС РФ, ст. 2.4 КоАП не предполагает административной ответственности должностного лица без установления вины по правилам, предусмотренным ст. 1.5 Кодекса, а указывает на то, что должностное лицо подлежит административной ответственности в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением собственных служебных обязанностей, конкретное содержание которых должно устанавливаться в каждом конкретном случае.

Виновность должностного лица во всяком случае подлежит обязательному выяснению при осуществлении производства по делу об административном правонарушении. В качестве обстоятельства, характеризующего составообразующие признаки административного правонарушения, она обязательно должна быть указана в постановлении о назначении административного наказания. При этом отдельные (некоторые) характеристики вины должностного лица можно определить по фактическим обстоятельствам, установленным на основе исследования доказательств, отражающих характер и степень общественной опасности нарушения, а также его последствия (Постановление КС РФ от 14 апреля 2020 г. № 17-П).

В соответствии с Положением о комитете по тарифам и ценовой политике Ленинградской области комитет является органом исполнительной власти Ленобласти в сфере государственного регулирования тарифов. Правление комитета является коллегиальным органом, образуемым для определения основных направлений его деятельности и принятия решений об утверждении цен или тарифов и их предельных уровней, действующим на основании Порядка деятельности правления комитета по тарифам и ценовой политике Ленобласти.

Такой порядок, в частности, предусматривает, что материалы к заседанию правления, включая проект решения правления, расчеты и заключения независимой экспертизы, а также экспертное заключение представляются членам правления, являющимся работниками комитета, на электронном носителе не позднее чем за три рабочих дня до соответствующего заседания правления. При невозможности присутствовать на заседании член правления комитета имеет право заблаговременно представить письменное мнение по рассматриваемым вопросам, которое оглашается на заседании коллегиального органа и учитывается при определении кворума и голосовании. Приказы и распоряжения комитета, содержащие решения, принятые его правлением, подписываются председателем комитета или его заместителями, имеющими надлежащим образом оформленные полномочия.

 «При таких обстоятельствах согласно выводу, содержащемуся в актах, принятых по делу заявителя, занимаемая им в Комитете должность отнесена к категории руководителей, вследствие чего именно он осуществляет руководство Комитетом и наделен полномочиями на исполнение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, а потому их неисполнение (ненадлежащее исполнение) при принятии и введении в действие тарифов на тепловую энергию и горячую воду, поставляемые ООО “ТК Северная” потребителям на территории Ленинградской области, свидетельствует о наличии в его действиях признаков особого субъекта административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.6 КоАП РФ», – отмечено в определении КС.

Что касается вины Евгения Андреева в совершении вменяемого ему как должностному лицу административного правонарушения, то из постановления начальника управления регионального тарифного управления ФАС России вытекает, что заявитель знал о необходимости соблюдения п. 22 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, сознавал противоправный характер своих действий или бездействия, предвидел возможные вредные последствия, желал их наступления либо сознательно допускал такие последствия или относился к ним безразлично, фактически устранившись от обеспечения законности принятого на заседании правления комитета решения об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду. Соответственно, содержащееся в этом постановлении, оставленном без изменения всеми судебными инстанциями, обоснование виновности должностного лица было обусловлено его субъективным отношением к административно-противоправному деянию.

В связи этим оспариваемое законоположение не допускает объективного вменения и не позволяет привлекать должностное лицо к административной ответственности без установления его вины в совершении административного правонарушения. Тем самым оспариваемая норма не препятствует привлечению должностного лица к административной ответственности при подписании приказа, принятого коллегиальным органом, в том числе когда это должностное лицо отсутствовало во время заседания указанного органа, если его вина в совершении конкретного административного правонарушения доказана в установленном порядке, а потому сама по себе не может нарушать конституционные права заявителя, заключил КС.

Адвокат КА «Антонова и партнеры» Екатерина Антонова назвала определение КС РФ интересным, так как в нем разъяснен важный для практики момент: ст. 2.4 КоАП РФ сама по себе не позволяет наказывать должностное лицо «автоматически», только по факту занимаемой должности или подписи под документом. «Административная ответственность, как и прежде, возможна только при доказанности вины – это прямо вытекает из ст. 1.5 КоАП РФ (“Презумпция невиновности”), ст. 2.1 и 2.2 КоАП РФ, а также ст. 49 и 50 Конституции РФ. КС подчеркнул, что ст. 2.4 КоАП лишь определяет, кто считается должностным лицом, но не отменяет обязанности органов и судов доказывать умысел или неосторожность конкретного человека. При этом Суд указал и на практический риск для руководителей: даже если решение принято коллегиальным органом, а должностное лицо не участвовало в заседании, ответственность возможна, если доказано, что у него были полномочия и реальные возможности обеспечить законность принятого решения, но он этого не сделал. Подписание акта в таких случаях может рассматриваться как ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, если установлена вина. Для правоприменения это означает усиление персональной ответственности руководителей, а для защиты – необходимость доказывать отсутствие реального контроля, управленческих рычагов или субъективного отношения к нарушению. Ограничения ссылкой на “коллегиальность” принятия решений будет недостаточно», – резюмировала она.

Декан юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ Гульнара Ручкина считает, что это определение КС РФ подтверждает логичную позицию: административная ответственность должностного лица возможна только при установлении его вины, а ст. 2.4 КоАП РФ сама по себе не создает режим объективного вменения. «КС разъясняет, что эта норма лишь определяет специальный статус должностного лица как субъекта ответственности, но не отменяет действие презумпции невиновности и требований об обязательном установлении формы вины. Таким образом, даже если решение принято коллегиальным органом, вина конкретного должностного лица должна быть доказана строго в рамках процедуры, установленной КоАП РФ. В данном конкретном случае Суд подчеркнул, что вина должностного лица, в том числе в форме неосторожности, может подтверждаться его отношением к служебным обязанностям, включая необходимость обеспечить законность решений коллегиального органа, который он возглавляет. Факт отсутствия на заседании или формального характера подписи не освобождает руководителя от ответственности, если доказано, что он не обеспечил выполнение требований законодательства и допустил нарушения в сфере своих управленческих функций. Суд также отметил, что квалификация действий заявителя была основана на установленных фактических обстоятельствах и субъективном отношении к допущенным нарушениям», – пояснила она.

Для правоприменительной практики, по мнению эксперта, это определение КС РФ имеет четкий и значимый эффект. «Оно подтверждает, что подписание акта коллегиального органа не является автоматическим основанием ни для ответственности, ни для освобождения от нее. Решающее значение имеет оценка вины руководителя как лица, обязательного к обеспечению законности действий ведомства. Тем самым Суд задает определенный и понятный ориентир: при рассмотрении дел о нарушении порядка ценообразования и иных регуляторных сфер уполномоченные органы должны тщательно устанавливать, какие именно обязанности были возложены на должностное лицо, как оно должно было обеспечить их исполнение и какие конкретные действия или бездействие свидетельствуют о личной виновности. Иными словами, ссылаться на отсутствие состава статьи КоАП РФ ввиду личного неучастия в подписании юридически значимых документах, тем самым “прикрыться”, – не получится. Высокая должность подразумевает не только ответственность за исполнение возложенных обязанностей, но и непосредственное участие и контроль в деятельности подведомственного подразделения», – заключила Гульнара Ручкина.

29 января 2026, «АГ», Зинаида Павлова